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律师观点

浅谈《物权法》对行政权行使的影响之以交通管理为视角

发表时间:2011-05-22 作者:ruijie 阅读量:88

摘 要:《物权法》是确认、利用和保护公民财产权的基本法律,同时对行政机关的行政权具有积极的规制作用,它的颁布和实施是我国法治发展成熟的体现,具有里程碑式的意义。虽然其实施已快三年了,然而交通管理部门在现实执法过程中却没有足够地重视这部法律,往往出于执法的便利对公民合法的财产利益于不顾。因此,交通管理过程中应当贯彻物权法精神,避免侵犯合法物权现象的发生。
关键词:物权法;行政权;公私权界限
《物权法》是一部保护公民财产权的基本法律,在法律意义上,它不仅使物权人能够抵制平等主体之间的侵犯,同时也能够使物权人防御公权力的侵害。正如著名法学家江平所言,“物权法是竖立在公权力面前的私权利保护之墙”。但是由于行政权作为国家公权力具有内在的扩张性及行政裁量权存在的必要性,行政权在行使的过程中往往会忽视《物权法》的作用,侵犯到公民的合法财产权利。当前,我国正处于建设社会主义法治国家、构建和谐社会的阶段,处理好行政权的良好运行和物权保护的冲突,对建设社会主义法治国家、构建和谐社会具有重大的意义。一、行政权行使与物权保护的互动关系行政权是一种公权力,目的是维护公共利益,实现社会秩序、安全、公正、自由等人类基本的生存价值和制度环境。而物权是一种私权,目的是满足个人利益的需求。二者的关系实质上是公权与私权的关系,代表不同的利益,处于既对立又统一的关系当中。真正实行法治的国家,就应当使二者的关系始终处于平衡的状态。否则,公权力的滥用,造成权力膨胀,就是专制主义;相反,如果私权利过于泛滥,就造成自由主义,即无政府主义。这样都与法治国家的目标相悖。
(一)行政权的内在扩张性
正如孟德斯鸠所言,“凡有权者都易于滥用权力,这是万古不易的经验。有权的人都是最大限度地使用手中的权力”。[1]行政权作为一种公共权力,扩张性是其内在的本性,在缺乏有力的监督下,这种内在的扩张性就会加重,造成权力的滥用。随着经济社会的发展,出现了较以往更加复杂的社会现实,需要行政权力积极行动起来应对,这无疑极大地扩展了行政权力的行使范围。国家职能日益复杂化,已经从传统的“警察国家”发展到了“行政国家”阶段。“除了传统领域外,经济、教育、文化、社会保障、环境等方面都是行政权力管辖的领域。现代生活中,已经没有人可以忽视行政权力的存在,因为它已经影响到人们生活的各个方面”。[2]“在现代法治社会中,政府对社会的管理主要是通过法律进行的”。[3]因此,行政权的行使不仅体现在执法方面,也涉及到立法。随着行政立法权限在现代社会中的快速发展,对社会生活产生了极大的影响。这种影响在加强对社会经济管理的同时,也给人们的社会经济生活带来了诸多负面效应,如过分干预社会经济生活、侵犯相对人合法权利。行政立法出于其自身利益的考量,往往会加大对限制相对人权益的规制立法,而刻意模糊提升国民福利的给付立法,这是与法治的精神背道而驰的。行政执法随着我国法治的进程,渐渐趋于规范,但是执法权本身具有较大的自由裁量性,以及立法的一些不完善,致使行政执法权仍然存在着许多问题,加之现行《行政诉讼法》对具体行政行为仅作合法性和显示公正的审查,而对合理性的审查基本排除在法院的考量范围之外,使得具体行政行为合法而不合理的情况大量存在,相对人只能通过行政系统的复议途径进行救济,而不能获得有效的司法救济。除此之外,一些行政执法人员的法律意识不强同样致使行政执法的过程中造成行政权力的扩张,侵害到公民合法的权利。
(二)《物权法》——合法财产的保护墙
《物权法》的实施,为公民合法的财产权利提供了法律保护,对可能侵犯相对人合法财产的行政行为进行了法律限制。应当明确的是,行政机关在做出行政行为时,不仅是只受行政法的约束,同样也受到民法的约束。首先,《物权法》确立了物权的排他效力。《物权法》第2条第3款规定:“本法所称物权,是指权利人对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权。”所谓“排他的权利”,指物权具有“排他性”,具有“排除他人干涉的效力;排除非物权人不当干预、不当拒绝其物权存在和实现的效力”。[4]这是法律的强行规定。物权的排他效力,不仅排除一般人的干涉,而且“排除国家的干涉”,实际上,“排他性”为私人创造了不受公权力侵犯的领域,自此成为抵制行政权力扩张的最牢固的屏障。①这就要求行政机关及其工作人员在行使权力时,应当在权力范围内行使,贯彻物权的基本效力,避免侵害相对人及第三人合法的财产。其次,《物权法》确立了物权的平等保护原则。《物权法》第3条第3款规定,国家实行社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。第4条规定,国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。这两条是物权平等保护的原则性规定,也是我国第一次以法律形式明文规定对公民的财产权实行平等保护。《物权法》颁布之前,公民财产权虽然也是法律上承认的权利,赋予其可以对抗“任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收”的法律效力,但是并没有贯彻与国家、集体财产平等保护的原则。这就造成了行政机关在行使权力的过程中,往往以国家、集体的利益高于个人的利益为借口,侵犯公民合法的私有财产,而且行政执法人员普遍有这样一种意识,即公权力高于私权利,为了公权力的行使牺牲私权利是必然的。《物权法》所确立的公民私有财产权利平等保护的原则,为约束行政机关工作人员的执法方式,转变其公权力至上的错误理念提供了法律的保障。
(三)行政权行使与物权保护的平衡
行政权的行使与物权保护的平衡即是公私权的平衡。由于二者在实现过程中不可避免地会发生冲突,这就需要找到二者的平衡点,协调双方。在权力——权利关系中,一方面要发挥公权力实现公共利益的作用,另一方面更应该关注对公权力的约束与规范及其对当事人自由、自主、自治私权利的尊重。因为公权力具有强权性,它的不当行使极易侵犯相对人的合法权益,如果过分强调公权力的国家属性及公益性,就容易忽视法律关怀在于人的终极目的。特别是在我们这样一个具有浓厚公权传统的国家,更需要限制公权保障私权,否则公民基本权利得不到很好的保护,不利于社会主义和谐社会的构建。不可否认的是,任何一种权力都具有追求自身利益最大化的冲动,权力如果没有必要的约束,必将会被滥用,因此必须为各种权力设置行使的规则与界限。处理二者的矛盾,既要正确地划分界限,也要重视二者之间的平衡,在保障行政权力的充分行使以维护公共利益的同时,也要防范因此而带来的滥权。此外,还要重视公法与私法的融合趋势。即在公权的行使过程中,不仅要以公法为直接依据,同时更要重视私法的间接、补充作用。为了达到公共目的,行政手段并不一定具有优越性,在私法手段能够更好地解决问题时,应首先考虑私法手段的采用。宪政国家的基本要求即是国家是有限国家,政府是有限政府,国家、政府的功能和权力是有限的,任何公权力的行使只能在一定的范围内行使。私权理念融入到公权当中,可以有效限制公权力的行使。当前公共治理理念的流行,正是这种趋势的一种写照。因此,在公权与私权融合的趋势下,解决公权行使与私权保护的矛盾,首先要确立私权优先的地位,因为公权与私权虽然都是为了保障公民的合法正当权利,但私权比公权更能体现出优越性,更能体现自由和权利观念的时代特征。
二、现阶段行政权行使中物权保护缺位的现状分析——以交通管理为角度
交通管理行为主要表现为道路交通违法行政处罚、交通管理行政强制措施、交通管理行政许可和交通管理行政强制执行。随着交通法规的不断完善以及依法行政的推进,交通管理部门及其执法人员在行使职权时较之以前大有改观。但是由于公权力内在的扩张性,加之目前交通管理的复杂性,交通管理部门在进行交通管理以及交警具体的执法过程中存在着侵犯相对人及第三人合法财产权利的情形。此外,当地政府部门为了追求城市的良好形象也往往制定一些法规、规定来管理交通,虽然达到了维护公共秩序的目的,但是其中不免会侵犯到公民的合法物权,没有很好地平衡公权和私权之间的矛盾。分析目前的交通管理现状,问题主要有以下几个方面。
(一)道路交通违法行政处罚方面存在的问题
道路交通违法行政处罚,指公安交通管理部门对违反道路交通法律的公民、法人和其他组织,依法实施的行政制裁。对道路交通安全违法行为的处罚种类包括:警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留。在行政处罚中的财产罚均涉及到物权的保护问题,交警在行使此项职权时有时为了片面追求绩效而忽视对相对人合法物权的保护。如《人民法院报》报道,为了加强城市交通管理,确保城市交通秩序的好转,湖南省怀化市公安局对2007年以来查获的192辆非法运营的无证摩托车进行集中销毁。①这表明了怀化市政府对非法运营的无证摩托车彻底整治的决心,为确保城市交通畅通有序打下了良好的基础。然而,这样的处理方式实际上侵犯了摩托车所有人的所有权,尽管摩托车所有人的运营行为存在着违法情形,但是摩托车却是其合法财产,有关部门可以依法处罚其违法行为,但是没收其车辆却于法无据。行政机关没收的对象只能是违法所得,而不能是公民的合法财产,因此,公安机关在实施行政处罚时,要正确行使处罚权,保护行政相对人的物权。
(二)交通管理行政强制措施方面存在的问题
行政强制措施,通常是指行政主体为了实现其行政目的,对行政相对人的财产、身体及人身自由等予以强制而采取的措施。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第10条规定,交通警察在执法过程中,因制止违法行为,避免危害发生、防止证据灭失的需要或者机动车驾驶人累积满12分的,可以采取扣留车辆、机动车驾驶证,拖移机动车,收缴非法装置和检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量等行政强制措施。交警在行使此项职权时,往往单从解决问题的角度出发而滥用执法权,主要表现为扣留无辜车辆以及扣留违法车辆时对车上所载货物不能妥善处置,从而造成车上货物的损失。如2010年2月一辆武汉的客车从浙江温岭返回,车行至江西某县时,被一群交警拦下检查随后让司机把车开到交警中队去,司机以为违章就将车开到交警中队。后来得知是因为前几天一辆武汉的车在此肇事逃逸,花费医疗费4万元无人承担,办案交警于是采取扣留挂靠在同一公司的其他车辆,以找出医疗费的承担者。于是与肇事车主同属一家挂靠公司的车主,在其车辆手续齐备又没违章的情况下被交警无辜扣留,而且还被索要六万元现金。②根据《道路交通违法行为处理程序规定》第25条第2款规定,“对发生道路交通事故,因收集证据需要的,可以依法扣留事故车辆”。然而本案中,交警居然扣留一辆无辜的车辆,而且还索要现金,并称扣留行为是经过了县公安局和交警大队研究决定的。交警如此执法,明显侵犯了被扣车辆车主的车辆所有权。《物权法》第37条规定:“侵害物权,造成权利人损害的,权利人可以请求损害赔偿,也可以请求承担其他民事责任。”在案件的处理过程中,车辆无辜被扣,不但没有对造成的损失予以赔偿,而且无辜车主还是在拿钱的前提下才得以将车开走。
(三)公安交通管理行政许可方面存在的问题
公安交通管理行政许可,是指公安交通部门对公民、法人或者其他组织从事某种活动的申请作出是否准许的决定,如申请机动车驾驶证、机动车登记等。根据《物权法》确立的公民财产所有权平等保护原则,以及根据公共经济学理论,无论在什么社会,城市道路是一种公共产品,公共产品具有非竞争性和非排斥性。因此,对于公民依法购买的合法生产的车辆,符合上路条件的,交通管理部门应当依据《中华人民共和国道路交通安全法》第9条之相关规定,给予其上牌。然而,许多城市为了规范交通秩序,创建全国文明城市,都采取了“禁摩限电”措施,当地交通管理部门对《道路交通安全法》第9条的规定予以不顾,车主符合上牌条件应给与其行政许可的却不准予,而且还对违反“禁摩限电”措施的摩托车动辄就顶格处罚,或是直接罚没“违法”的车辆。如湖南省长沙市从2003年开始逐步实施城区“禁摩”措施,并于2009年5月1日起实施“禁摩限电”新规定。新规定明确,长沙市区内将实行电动车总量控制制度,对于此前已购买电动车的市民,交通管理部门将根据具体规定给其办理备案手续,而之后购买的将得不到交通部门的许可。这样的规定明显违反了物权法的平等保护原则。《物权法》第39条规定,所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。车主通过正常合法手段购买车辆,因此对自己所拥有的合法财产有使用权和处分权。而交通部门却不予其上牌,实际上侵犯了车主对其合法财产的使用权。
(四)公安交通管理行政强制执行方面存在的问题
公安交通管理行政强制执行,是指公安机关交通管理部门采取强制性措施迫使公民、法人和其他组织履行法定义务。机动车强制报废是强制执行的一种,我国《道路交通安全法》第14条规定了机动车强制报废制度,此项制度设立的价值在于保障道路交通安全、促进工业与技术进步及扩大车辆消费。根据《物权法》的规定,机动车虽属于动产的范畴,但同房屋等不动产一样,其物权的设立需要经过有关部门的登记确认。也就是说,法律采用不动产的管理方式对机动车予以管理,原因是机动车的价值较大。车主对其机动车行使所有权和使用权时,任何单位和个人都不得妨碍。然而根据机动车强制报废制度,机动车达到一定年限就得报废,这无疑与车主所有权是矛盾的。虽然《道路交通安全法》规定机动车强制报废制度是基于公共安全的考量,但是这种立法却违背了比例原则。比例原则要求兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响,这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内,二者应有适当的比例。[5]那么此处保护的公共安全的目的是否只有规定强制报废标准才能达到呢?是否有更好的制度选择既能达到车辆更新、保障公共安全的目的,又不会侵犯车主的所有权呢? 根据对国外的考察,发现世界上大多数国家并没有规定车辆的使用年限或行程里程数,而是利用车辆定期检查的结果从经济角度引导用户报废车辆。因此,笔者建议应当借鉴国外的相关制度,对强制报废制度做出相应的调整,尽量使其避免对物权法的冲突,尽可能地保护相对人的所有权,使公共安全与相对人所有权达到平衡。
三、交通管理行为适应《物权法》时代的几点建议
(一)交通管理相关方面的立法要充分考虑物权保护
随着社会发展带来的车辆增多,从而导致了 交通拥堵的现象,为了缓解交通,维护城市良好的形象,很多地方都在制定地方性法规、地方行政规章时对车辆进行限制性规定。根据所有权限制理论,所有权的社会化是对所有权进行限制的理论之一,该理论旨在否定个人所有权的绝对排他性,强调个人所有权的社会义务。[6]因此,地方政府行使交通管理方面的权力时,可以对交通实施管制,对车辆的出行予以限制。但是这种限制应当符合公共利益的要求,且这种公共利益有足够充分及正当的理由对私权予以限制,因为并不是在任何情况下公共利益总是优于私人利益的。然而,权力机关在行使管理权时,往往更多地关注行政性或者说是管理性,从而忽略了政府的决定及行为可能对私人物权造成影响,可能妨碍私人物权的正常行使,由此难免会引起行政管理权与物权行使的冲突。因此,政府在进行交通管制时,应该考虑各种交通工具的特点,制定合理的限行措施,而不是简单地制定“禁摩限电”措施。根据统计数据显示,政府采取“禁摩限电”的手段来达到“缓解交通,加强环保”的公共目的并没有取的好的成效。
(二)加强对交警的法治教育,使其明确依法行政不但要遵守行政法律,而且也不能违反民事法律,真正做到依法行政
依法行政要求行政机关要根据行政管理法、行政组织法和行政程序法的规定来实施行政管理活动。但这并不是依法行政的全部内涵,如果行政机关仅以此为标准来实施行政执法活动,则并没有达到法治国家的要求。“依法行政”中的“法”,并不仅指行政法律、法规,还包括宪法、民商经济等法律法规。除此之外,依法行政的“法”还包括有关行政法规范的法律解释,国家权力机关、行政机关和其他国家机关或社会组织共同制定的规范性文件,以及国际条约等。因此,行政机关认为只要作到行政法意义上的依法行政就是完全的依法行政,是对依法行政的片面理解。一项具体行政行为是否合法不仅要看是否遵守了相关行政法律的规定,同时还要看是否遵守了其他相关的法律法规等。因此,交警在执法过程中要正确全面地认识依法行政的“法”的渊源。在一些基层的交警部门,交通执法人员普遍认为其执法依据就是《道路交通安全法》以及本地关于道路交通安全法的实施办法,只要学好这些法律内容就可以了,显然没有认识到其他法律在执法过程发挥着指导亦或间接补充的作用。这种状况与交通管理部门基层执法人员的法律素质有关,因此一定要加强对基层交警的法律教育,使其真正领会依法行政的内涵,使其认识到交警的执法不仅要以交通法规为依据,同时也要重视其他法律的间接作用。 《物权法》作为一部民事法律,不仅是一部以明确物的归属利用来固定公民财产权的法律,同时它也是一部明确行政机关及其工作人员公权力界限的法律。但是“徒法不足以自行”,因此应当组织交通执法人员深入细致地学习《物权法》,使其在执法过程中树立牢固的物权意识,正确处理行使交警执法权和保障相对人物权的关系,将对公民合法财产的保护作为履行行政管理职责的一个基本标杆,落实在执法过程的每一个环节,把尊重和维护相对人物权化作自觉行动,统筹协调各种利益关系,不断提高综合执法能力。
(三)交警在执法过程中应当合理运用自由裁量权,不得违背过剩禁止原则,从而更好地保护相对人合法物权
“过剩禁止”原则要求做出的行政行为应当均衡,即如果规制得过剩及苛酷,就会在社会观念上显失妥当而成为违法,其考量的是目的与手段之间是否平衡。首先,它要求目的和手段之间具有相当性,处分事由和处分轻重的相当性,即不能因一个较轻的违法事由而处以一个较重的处罚,反之亦然。其次,指手段所带来的结果的评价,达成的目的、结果(得到的利益)与失去的利益不能差别过大。根据《道路交通安全法》的规定,交警行使的处罚权包括警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留、一定条件下扣留非机动车以及因收集证据的需要扣留事故车辆。根据过剩禁止原则,交警在具体的执法过程中就应当综合考虑各方面因素,合理运用自由裁量权,尤其在暂扣或吊销驾驶证、扣留车辆时,只有违法情形严重而且这种处罚权的行使对防止道路危险、保障交通安全有促进作用时才能采用,否则不得行使。因为这涉及到对相对人物权的侵害,如果滥用这种苛刻的处罚权,便造成了处罚的过剩和苛酷。
(四)交警执法应当严格遵循执法程序,以程序公正保障相对人合法的物权
程序公正是实体正义、公正、公平的保障,它保证了公权力的透明行使,保证了公民的基本权利。如果没有严格的程序,相对人合法的权利就不能得到很好的保护,随时有被侵犯的可能性。根据《行政处罚法》第41条的规定,行政机关及其工作人员在作出行政处罚决定之前,应当告知处罚的事实、理由和依据,以及听取当事人的陈述申辩,否则,处罚决定不能成立。因此,交警在执法过程中,应严格遵守程序,不得随意剥夺当事人的陈述申辩权。只有这样,才能最大限度地保障相对人的合法权利,避免交警违法执法而侵害相对人的物权。 本文只是以交通管理为视角揭示了存在的问题,实际中行政权行使的问题很多,笔者只是期望从一个角度分析问题,找到问题的症结,从而使行政权的行使符合法治国家的要求,向宪政国家的目标更进一步。