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律师观点

“环境污染责任”的立法特点及配套机制之完善

发表时间:2011-05-26 作者:ruijie 阅读量:78

摘 要:《侵权责任法》首次以章的框架系统规定了“环境污染责任”,应将其视为环境侵权责任的一般立法地位。
它不仅明确了无过错归责原则、因果关系举证责任倒置等重要问题,而且确立了环境自身遭受损害的民事责任救
济制度。为落实环境污染责任的实效,应建立环境公益诉讼和环境损害责任保险等相关配套机制。
关键词:环境污染 ; 侵权责任; 公益诉讼; 责任保险
我国目前法律框架中,有关环境侵权责任的法律依据主要由《民法通则》、《环境保护法》以及单行的海洋、大气、水、固体废弃物和噪声等污染防治法律,森林、草原、渔业、土地管理、矿产资源、水土保持、野生动物保护等自然资源保护法律,最高人民法院相关司法解释、国家环保部门有关行政执法解释等构成。此外,地方性环保条例等也在相关地区的环境纠纷解决机制中发挥作用。总体来看,环境侵权民事救济立法体系基本形成。然而,实践中通过诉讼途径救济环境受害人权益却困难较大,这一方面是环境侵权案件较一般侵权案件更具特殊性,另一方面,也与现有法律规定的不协调、不明确有重要关联。作为一类特殊的侵权行为,环境侵权具有损害的广泛性、连续性、公众性、潜在性、间接性等特质,如何在法律上对环境侵权责任加以规范和完善,是正确解决环境纠纷,维护社会稳定和谐,充分保障受害人权益的重大现实课题。《侵权责任法》第八章“环境污染责任”的规定,首次在环境侵权责任领域解决了归责原则不协调的局面,并明确因果关系举证责任倒置、数个污染源共同致损的责任分配以及第三人不真正连带责任问题,因而具有环境侵权责任一般立法的重要地位。“环境污染责任”虽然在《侵权责任法》中只有
为数不多的四条,仅占全部条文的 4. 3% ,但它却意义深远。笔者认为,《侵权责任法》中“环境污染责任”的立法特点和价值表现在以下方面:
(一)科学界定“环境污染责任”的调整范围
“环境侵权”本质上具有两种损害形式,即对环境的污染和对生态的破坏。环境侵权行为不仅通过环境媒介作用,造成特定相对人的人身损害、财产损失和精神损害,此外也会对环境本身造成损害,如地力的减弱、水质的下降等。但环境损害是否可以获得侵权法的救济? 在我国现阶段,尚需完善相关制度,突破一些理论上的困惑和障碍。如环境损害的对象———环境权是否具有私法上的可诉性、请求权的主体又是谁? 现行法律多将环境侵权责任限定为环境污染对人身、对财产的损害赔偿,有关司法解释规定了环境污染对精神损害的赔偿责任。而对污染造成环境自身的损害以及生态的不可逆转性损失如何救济,没有作出相关规定。只有极少数单行法规定了“恢复环境原状”责任方式,可以被视为是对环境自身损害的救济。如《固体废物污染环境防治法》第八十五条规定: “造成固体废物污染环境的,应当排除危害,依法赔偿损失,并采取措施恢复环境原状。”
所以在《侵权责任法》( 草案) 征求意见过程中,有学者曾建议,《侵权责任法》( 草案) 关于“环境污染责任”无法涵盖对“环境破坏”或“生态破坏”的救济,定名为“环境侵权责任”将更为合适。然而,纵观《侵权责任法》体系下的各类侵权责任或者说类型化的侵权责任,均未在章名上再次出现“侵权责任”这一概括性字样,而是使用更为具体的章名,如“产品责任”、“医疗损害责任”、“物件损害责任”等。所以,笔者认为,使用“环境侵权责任”作为章名,将与整个立法体系不协调。但是根据目前我国环境破坏的整体态势,对《侵权责任法》“环境污染责任”调整范围的理解,的确不应该只限于对生活环境的污染,而忽略了更为重要的生态环境破环或污染这一领域。针对“环境污染责任”能否对环境自身损害进行救济的担忧,侵权责任法正式颁布后,人大法工委在对该章解读特意说明: 本章所指的环境污染,既包括对生活环境的污染,也包括对生态环境的污染。对大气、水体、海洋、土地等生活环境的污染属于环境污染,对生物多样性的破坏、破坏生态环境和自然资源造成水土流失等生态环境的污染也属于环境污染。但同时说明: 从侵权纠纷角度研究环境污染责任,根据不同的污染源,适用不同的归责原则。居民之间生活污染适用过错责任,主要由物权法规定的相邻关系解决,不受本章调整。这样,环境污染责任的调整范围不但清晰,而且首次将生态环境的污染责任明确纳入侵权责任法调整范围。
(二) 真正意义上解决了我国环境侵权责任构

成要件和归责原则的立法冲突问题按照《民法通则》第一百二十四条,行为人只有在违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害时,才需承担侵权责任。显然,随着社会经济的发展和污染的不断加剧,这一规定已经严重滞后,与实际严重相悖。“合法排污”或者“达标排放”在各国立法中均不作为免除民事责任的理由。排放标准仅作为环保部门实施行政监管的基本依据,而并非排污单位是否承担民事责任的界线。这一认识在此后的立法中得以确立。《环境保护法》第四十一条第一款明确,只要造成环境污染危害的,均应承担“排除危害”、“赔偿损失”等责任。其他单行法如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《噪声污染防治法》以及《固体废物污染环境防治法》等均有与《环境保护法》相似的规定。但由于《民法通则》作为民事责任基本法的地位,以及其与环保法律的不一致规定,理论界对环境侵权责任是否应包含“违法性”要件意见不一,各地司法实践中解决类似环境纠纷在法律适用上也不统一,环境污染受害人的权益能否获得救济也就有着不同的结局。而此次《侵权责任法》第六十五条规定,“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”该条不再以“违法性”作为环境污染侵权责任的构成要件,明确了环境污染侵权责任的“无过错”归责原则,有无过错和是否符合排放标准,都不影响污染责任的确立和承担。此规定使得环境侵权责任法律相互协调,可谓意义重大。当然,鉴于《侵权责任法》第五条的规定,如单行法规定对具体的环境破坏行为适用过错责任原则的,应依单行法。如《森林法》规定,“违反本法规定进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动,致使森林、林木受到毁坏的,依法赔偿损失。”

(三)从环境侵权责任一般法的层面上明确环境污染责任的“举证责任倒置”规则

举证责任的分配是否公平直接关系到当事人的利益。《民法通则》并未针对环境污染纠纷的特殊性设置特别的因果关系证明规则,最高人民法院1992 年《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》和2001 年《关于民事诉讼证据的若干规定》对环境污染责任的因果关系举证责任加以明确,即适用举证责任倒置,因环境污染引起的损害赔偿诉讼,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。2004 年修订的《固体废物污染环境防治法》和 2008 年新修订的《水污染防治法》都进一步规定,因污染引起的损害赔偿诉讼,由“排污方”承担举证责任。《侵权责任法》第六十六条“因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”该条充分吸收了我国单行法的最新立法成果,将因果关系的举证责任倒置规则上升到环境侵权责任立法的一般化高度,具有普遍适用的效力,其意义也非凡。但是仅仅是举证责任倒置规则,究竟如何由被告证明因果关系,因为不同的污染案件各有其特殊性,事实上是无法统一一个证明方法的,所以,举证责任倒置规则尽管已在相关的司法解释中明确规定,但在环境诉讼中实效不明显,环境污染受害人的合法权益仍然很难获得救济。因为,污染者仍然有着远远强于受害者的举证能力,即使造成了实际损害,污染者往往很容易“证明”其行为与损害之间“不存在因果关系”; 而绝大多数污染受害者因为缺乏取证的技术能力和条件,无力“反证”。基于此,在实践中,不同的情形应适用不同的理论,根据情况选择不同的证明方法,才更有利于案件的合理公正解决,使得环境损害赔偿责任落到实处。

(四)明确共同污染行为的法律责任和性质

关于多个污染源共同致损责任,《侵权责任法》第七十六条明确规定,“两个以上污染者污染环境,污染者承担责任的大小,根据污染物的种类、排放量等因素确定。”该条所规范的环境污染侵权行为有以下要件: 一是多个侵权主体,有两个或者两个以上的污染者; 二是污染者存在无意思联络的侵权行为,即污染者都有污染环境的行为,但其行为之间没有意思联络; 三是数个侵权行为与损害有总体上的因果关系,并不是单个侵权行为与损害之间有因果关系; 四是造成了同一损害。如果污染者之间有意思联络,则不是本条调整的范围,应由本法第八条规定的“二人以上共同实施侵权行为,造成他人损害的,应当承担连带责任”所调整,构成有意思联络的共同侵权,污染者承担连带责任。也就是说,该条规定符合民法学理上的“多因一果”或者“无意识联络的数人侵权”特质,按照分别责任处理。对于多个污染企业而言,经济能力雄厚的大企业并不一定污染排放量最多,而小企业可能因其技术改造不力而排放更多的污染物质,如适用连带责任,受害人可能选择其中的大企业起诉,这样虽然有利于救济受害人但从社会公平角度考量,却不妥当。而且承担责任的大企业还要另行起诉追偿,也会增加诉累。可以肯定,《侵权责任法》专章规定“环境污染责任”有重大现实意义。然而,“徒法不能以自行”。就目前我国环境损害赔偿的法律实践来看,要将环境污染责任落到实处,有必要推动一些制度的建立。如对环境自身损害的救济,用目前的诉讼原告规则肯定是无法实现救济的①; 又如,排污单位因污染事故等原因造成损害,其赔偿责任有时可能数额巨大,排污单位无力承担或者会因此破产,最终损害的权益也得不到救济。笔者认为,要真正落实环境污染的损害赔偿责任,必须建立环境公益诉讼机制和环境损害责任保险机制,既能使污染受害者通过公益诉讼得到补偿,又能适当转移和分散污染赔偿责任,确保生产单位的经营活动继续进行。
(一)环境公益诉讼机制的建立
生态环境损害( 或自然资源损害) 之所以不能归入传统损害的范畴,就在于它不是某个主体的权益所遭受的损害,而是生态环境所遭受的损害,即环境公益遭受的损害。而环境公益诉讼根本目的就是预防和救济对公共利益包括生态环境本身的损害作为一类新型的诉讼形式,环境公益诉讼已经在很多国家得到确立和运用,形成了以美国的公民诉讼、德国的团体诉讼、日本环境公害审判环境保护诉讼等为代表的环境公益诉讼形式。较长时间以来,由于环境权的性质争议、传统民事诉讼原告资格的限制等缘由的存在,环境公益诉讼在我国表现为理论上的困境、立法上的整体缺失和司法实践中的步步维艰状态。不过近几年,理论和实践上均有突破。理论上基本达成共识: 我国应当尽快建立环境公益诉讼制度,环境公益诉讼已“逼到门下”。2005 年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出推动环境公益诉讼。立法方面的进展首先是《海洋环境保护法》明确规定海洋环境行政机关代表国家提起损害赔偿诉讼的权利。该法第九十条第二款成为海洋环境公益诉讼的重要法律依据。另外还有以“支持起诉”的形式介入环境损害赔偿的立法例,如《水污染防治法》第八十八条第二款“环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼”。在司法实践中,也已经开始了环境公益诉讼机制的探索。如 2008 年贵阳市
“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工有限责任公司排放物超标一案、同年底广州市海珠区检察院诉新中兴洗水厂违法排污造成水污染案等。此外,在区域性重大污染事件频发的背景下,贵阳、昆明、无锡地方法院先行试验,成立专门的环境法庭或环境审判庭,不仅审理一些环境民事公益诉讼案件,还积极制定环境公益诉讼的相关规则。如 2010 年 3 月 1日开始生效的《贵阳市促进生态文明建设条例》,首次以地方法规的形式明确了包括环保社会团体在内的公益诉讼原告资格。②笔者认为,既然我国《侵权责任法》已将生态环境自身的损害作为环境污染责任的调整范围之一,那么就必须为此种诉求构建区别于传统损害赔偿诉讼的机制,否则,损害责任无法落到实处。所以,笔者认为,借鉴国外成熟经验,根据我国国情,在上述理论和立法、司法实践基础上,首先从国家立法层面上建立完善的环境公益诉讼机制,真正落实《侵权责任法》“环境污染责任”制度,在特定的人身损害财产损害、精神损害之外,对生态环境自身遭受的损害,在责令污染者承担相应行政责任和刑事责任之外,通过民事责任加以救济,是应然和必然之策。
(二)环境损害责任保险机制的建设
20 世纪以来,侵权责任法发展的重要特征之一就是以社会化的保险机制分散大企业的损害责任,在保障受害人合理权益得以救济同时,保证社会经济的正常发展。许多国家都在环境基本法或专门的损害赔偿法中规定环境污染责任保险,以此分散生产经营者因环境污染行为造成的损害所承担的风险,使得受害方能获得实际赔偿。美国实行强制保险,如 1970 年颁布的《清洁水法》规定,所有进入美国的船只必须投保责任保险,以保障由于石油污染海洋而应负担的责任。德国自 1990 年《环境责任法》通过和实施之后,亦开始强制实行环境损害责任保险,要求其国内所有工商企业者投保环境责任险。芬兰《环境污染损害赔偿法》和《环境污染损害保险法》确立了环境污染损害的强制保险制度。从世界范围看,相对于志愿责任险而言,环境强制责任险成明显发展趋势。我国目前还未在危险活动领域建立普遍性的强制责任担保制度,因为履行某些国际公约义务的需要,在海洋油污、民用核活动等部分危险活动领域已经实行强制责任保险。此外,我国还在中央政府有关部门和部分地区开展环境污染责任保险的试点工作。国家环保总局和保监会联合发布《关于开展环境污染责任保险工作的意见》,正式确定我国建立“绿色保险”的路线图: “到 2015 年基本完善环境污染责任保险制度,并在全国范围内推广,使该制度在应对环境污染事故带来的损失事件中发挥积极有效的作用。”由此看来,制定环境污染责任保险法律时机已成熟,立法机关应尽快制定专门法律或修改现行《保险法》,建立起我国的环境污染损害责任保险制度,使《侵权责任法》“环境污染责任”发挥应有作用,取得实效,同时为实务部门的工作提供必要的法律依据和程序。除了上述机制亟待建立,基于环境污染责任取证难,损失的计算必须以相关环境科学研究结论为基础,所以,建立专门的环境损害评估机构,研究制定评估方法和鉴定规范,从法律上确保损害评估鉴定结论的证明力,将环境污染责任法律落到实处,也是应当重点考虑的问题。