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律师观点

中美环境公益诉讼立法比较研究

发表时间:2017-05-05 作者:ruijie 阅读量:71

摘 要: 环境公益诉讼制度的建立关涉一国的可持续发展,而其立法的良善与否直接影响该制度落实的好坏。我
国的环境公益诉讼制度立法虽初有建树,但随着环境保护紧迫性的加剧,环境公益诉讼的立法短板在实践中愈加
显露。美国环境公益诉讼起步较早,经过多年发展,法律体系相对完备,政策制定技术娴熟,值得我们借鉴。比较
中美环境公益诉讼的立法背景、立法基础、立法原理与立法内容,在公众参与意识培养、“代表信托理论”的发展与
环境权的借鉴之基础上,可以从公民赋权和程序立法两方面改造我国环境公益诉讼存在诉讼资格限制与诉讼程序
操作性差的困境,最终建立属于中国特色的“多元环境公益诉讼”制度。
关键词: 环境公益诉讼 ; 诉讼资格; 代表信托理论

在环境公益诉讼领域,美国环境公益诉讼起步较早,经过多年发展,法律体系相对完备,政策制定技术娴熟,一直是环境公益诉讼领域的引领者和推动者。在 我 国,2012 年 修 订 的《民 事 诉 讼 法》和2014 年修订的《环境保护法》才从法律上初步确认
了环境公益诉讼制度。但是,随着环境保护紧迫性的加剧,环境公益诉讼的立法规制与频发的环境污染、生态破坏事件并未产生互动效应,以致环境公益案件经常出现不能诉、不愿诉、即便受理又无法裁决,即便判决又难以执行,可谓步履艰难。基于此,
本文尝试通过中美环境公益诉讼的立法背景、立法基础、立法原理与立法内容的比较,为我国环境公益诉讼存在诉讼资格限制与诉讼程序操作性差等问题,提供可资借鉴的方案。
一、中美环境公益诉讼的立法背景比较: 一把“诉讼资格”之锁
中美环境公益诉讼的立法背景有相似的地方,亦有相异之处。而这主要体现在立法体系与司法实
践之回应两个方面。
( 一) 立法体系的相似缺漏
我国现行的环境法律体系经过 30 余年的发展,其正式立法、规范文件与相关解释之数已逾千项,在缔结或参加《联合国气候变化框架条约》等 30 多项国际环境与资源保护条约的基础上,还先后与美国、加拿大、印度、韩国、日本、蒙古、俄罗斯等国家签订了 20 多项环境保护双边协定或谅解备忘录。这些国内立法和国际条约基本覆盖了环境领域的方方面面,基本做到了环境保护有法可依、有章可循。但是,在环境公益诉讼的正式立法方面,却长期缺位。环境公益诉讼的立法缺失造成环境法律规制的整合困难,出现环境保护要求与立法规范之间的巨大张力,即出现形式上的有法可依与实际上的无力可借。在美国,随着城市化和工业化的进程加快,人口的增长、污染的危害以及污染和公共健康、公共环境的关系愈加明显之初,同样也曾遭遇过立法上的乏
力与无能。例如,1969 年在加州圣巴巴老海岸发生毁灭性的石油泄露事故之后,其向俄亥俄州的一条河流倾倒各种废物而引起的水污染,以及受影响的公民请求救济时,却被告知他们没有诉诸法院的权利或“诉讼资格”。这一公众不满却无从救济的主要原因,却是因为当时对于污染控制的法律途径主要依赖于普通法中侵害理论和妨害理论。这一传统理论是一种回溯性的救济方式,不仅不具有预防性和前瞻性,因而不能有效地制止未来或者持续性的污染,同时,即使对那些拥有诸如财产权利或合同权利的人才能拥有“诉讼资格”的原告来说,还需要在环境诉讼中承担因果关系的举证责任,因而也导致对环境污染的法律规制收效甚微。另外,不仅是普通公民,作为政府来说,也不存在制定法中的委托政府进行环境执法的授权条款。与美国当时的立法相比,中国至少授予了环境保护行政机关以执法之权。然而,这并不能掩盖两者之间立法上的整体疏漏。在美国,“诉讼资格”的严格筛选与限制,曾经导致了环境保护之门被紧锁。而在中国,环境公益诉讼主体问题与司法保护环境公共利益的功能实现上,目前仍存在制度供给的不足。
( 二) 司法实践的不同选择
毋庸讳言,中国环境与资源保护法律体系的初步形成并未带来环境好转的春天。面对法律对诉讼资格的严格限制,环境保护的重担一定程度上落在了政府身上。但多年以来,我国环境行政执法涉及的部门很多,许多职能出现交叉重叠,执法力量分散,执法动力不足。在某种程度上,中美环境保护在行政执法上的一致失灵引起了环境私益诉讼的转型。为了应对环境法律法规不能得到有效执行和遵守的这一重要挑战,惟有通过司法审判、监督行政权力来弥补环境行政执法的失灵。在诉讼资格受限与环境执法不力的双重困境下,中国和美国在司法实践上都做出了一定的反应,然而,这种反应却多有不同。中国倾向于司法制度的建构,美国则偏好司法理念的提升。在中国,当国家立法尚未明确规定之时,各地人民法院也在环境资源司法专门化方面进行了积极探索,可以说环境公益诉讼作为解决环境污染、保护公众环境权益的一种积极制度,实践走在了立法的前面。① 只是一路走来,诉讼具体操作不甚明确,严重阻碍了我国环境公益诉讼的全面推进。美国是一个典型的判例法国家。尽管有很多成文法律,如美国宪法及其修正案、联邦民事诉讼规则和联邦证据规则等。但司法判例是推动立法进程的重要力量,特别是法官释法对于立法、执法和司法的影响。公民诉讼制度的创立就是一个很好的例证。在 1970 年之前,有关的判例法把“法律权利遭到侵犯”作为原告获得起诉权的基本条件,而当时环境权利并未被普遍承认为可以导致起诉权的法律权利。联邦宪法也没有赋予公民作为私权的环境权。因此,主张保护环境的人会遇到起诉权的障碍,无法维护环境利益。1965 年在哈德逊风景保护协会诉联邦电力委员会一案,第二巡回区上诉法院首次赋予了环保组织上诉资格,即可以在法院提起诉讼的权利。这一里程碑式的判决为环保组织维护公共利益挑战联邦政府机构打开了大门,为公民诉讼的发展奠定了基础。中美环境公益诉讼的探索路径显示出了微妙不同。这种不同表观上是相异的法系所致,实质上却是对于“公益”二字的不同理解所引起。崇尚国家主义的中国同样偏好于法律父权主义,这使得政府成为理所当然的公益代言人,公民个人被置于某种不信任的境地而产生与公益正当性区隔。崇尚自由主义的美国善于从与公众的互动中获取力量,其环境公民诉讼制度的产生部分地承认了这样一个事实: 美国政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监测每一个污染源,而居住在污染源附近的公民常常是监督违法排污行为最经济、最有效的监控者。这使得公民个人可以在政府监督失灵的情况下,通过环境公益诉讼成为环境保护的强心剂。在这里,中美环境公益诉讼的不同,在很大程度上是“诉讼资格”的解锁方式与方向迥异: 中国环境资源专门化的司法实践倾向于宏观的法律效果和社会效果,美国则热衷于概念性的“实际损害”扩充;中国竭力使得检察机关、社会组织等团体机关性的组织成为公益诉讼主体,美国更加信任公民个人会成为公益诉讼的主要助力。
二、中美环境公益诉讼立法基础与立法原理比较
中美环境公益诉讼的不同选择与发展,根源于法律基础的不同。美国具有英美普通法的许多法律传统,其环境公益诉讼也深刻的反映了英美法系的法律传统精髓。中国属于大陆法系,在环境公益诉讼领域既学习前苏联的基础理论,深受政府全能主义与超职权主义的影响。当然,在环境公益诉讼的立法基础和立法原理方面,两国有相似之处也有所
( 一) 立法基础比较: 公共信托理论与代表信托理论
根据布莱克法律词典的理解,公共信托原则是指通航水域要受到保护以供公众使用,同时国家要为保护公众的使用权利负责的原则。随着工业经济的发展,环境问题愈加凸显,环境保护运动不断推进,公共信托理论开始适用于环境保护领域。1970 年,美国学者约瑟夫·萨克斯教授在伊利诺斯州中央铁路诉伊利诺斯州一案中认为: “阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产; 公民为了管理它们的共有财产,而将其委托给政府,政府与公民从而建立起信托关系”。萨克斯教授的观点把公共信托理论从传统的水域延伸至环境资源领域,并推动了一些州修改宪法将公共信托理论写入其中,使之成文法化。其适用范围也逐渐扩大至联邦法律,例如,美国联邦立法 1970 年的《清洁空气法》中首次规定了著名的环境公民诉讼,即“授权任何人都可以自己的名义对政府机构、管理者、污染者等任何违法环境法律的行为提起诉讼”。目前,全美有 18 个州可适用公共信托理论提起环境公民诉讼。中国虽然没有这种严格意义上的信托理论,但是却有着与公共信托理论相类似的理论,即代表信托理论。所谓代表信托理论,是指人民本身对主权所及的任何具有管理与监督之权,但为了公意之实现,主要通过代表的选举,授权委托其他国家机关管理各项事务。代表信托理论的基础是人民主权理论、公有制理论。代表信托理论与公共代表理论的相通之处是都承认主权的国民所有性,两个理论之所及皆是公民对“阳光、水、野生动植物等环境要素全体共有”,且委托政府对之进行管理与保护。然而,中国的代表信托理论却与美国的公共信托理论不同。美国的公共信托具有可回溯性。所谓公共信托的回溯性,即公民既可以将共有财产整体性的委托于政府管理,亦可出于管理的最大妥善性之目的,拆分性地由公民分别予以实际监督和管理。这一理论又通过与“私人总检察长”理论的衔接,实现了公民对共有财产的回溯性监督,成就了普通公民的公益诉权。例如,在 1943 年的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中,弗兰克法官指出: “在宪法所要求的‘争议’实际产生的情形下,则没有任何理由禁止国会依宪法授权处在该‘争议’中的任何人,无论他是官员还是普通民众,就该‘争议’提起诉讼,即便该诉讼的目的仅限于保护公共利益。获得授权提起诉讼的人即被称为‘私人检察总长’”。目前,有 16 个主要的联邦环境法邀请公民来作为“私人检察总长”提起公诉以推动依从性,或是来强迫机构履行强制义务。而中国的代表信托具有不可分割性,公民只能将共有财产整体性的委托于政府管理,不可拆分性地由公民分别予以实际监督和管理。值得注意的是,代表信托理论并不拒斥公民对共有财产的一般性监督,例如举报、建议等监督,其排斥的是公民对共有财产的诉讼性监督。之所以说没有回溯性,是因为一般性监督并不足以与公民的资产共有身份相匹配。
( 二) 立法原理比较: 环境权理论与发展权理论
环境权理论并不是美国环境公民诉讼的原生理论,而是在公共信托理论的基础上发展而来的一个重要理论。美国适用环境权理论实施公民诉讼主要体现在州立法中。例如,明尼苏达州《1971 年环境权法》第 116B. 01 条立法目的条款规定: 立法机关认定并宣布每个公民具有保护、保存和改善空气、水、土地,以及位于州内的其他自然资源的权利,且每个公民具有保护、保存、改善环境的责任。立法机关进一步宣布其制定并保持州环境的政策,使人类生产与自然能够和谐相处,以使当代和子孙后代可以享受清洁的空气和水、生产用地和其他自然资源。因此,它为公共利益提供了适当的民事救济,以保护空气、水、土地和位于州内的其他自然资源免受污染、损害、破坏。本条法律既确认了环境权是权利也是义务,其后,根据环境权的民事救济在第 116B -
03 条民事诉讼规定了环境公民诉讼制度。由此可见,该州环境权的实现必须依赖适当的民事救济,也就是环境公民诉讼制度予以救济。中国的发展权理论与美国的环境权理论相类似。在美国,环境是公民赖以生存和发展的根本性依仗,被剥离健康环境的公民必将无以为继,势必损害最根本的人权。但是,中国的发展权理论强调作为公民个人有权利为自己争取幸福生活与健康发展的环境,也就是其享有环境权。尽管发展权理论并不能直接推导出公民可以直接运用环境权,但在日常生活实践中,中国公民的该项权利确实是可以通过间接方式予以实现的。美国环境权理论将环境权直接赋予公民,并在法律范围内赋予了公民以行使权利的方式,可直接导出权利之运用。中美这种理论的不同推导性,从实质上说的确影响了环境公益诉讼立法的不同形式。
三、中美环境公益诉讼的立法内容比较: 诉讼主体与诉讼程序差异
由于中美环境公益诉讼立法背景与立法原理的差异,造就了不同的环境公益诉讼立法形式与内容。在国家层面,中国的环境公益诉讼相关立法搭建了“二元诉讼”框架,美国的环境公益诉讼立法形成了“多元诉讼”格局; 在地方层面,中国环境公益诉讼立法重视实体权利的搭建,而美国相关立法既重视实体也重视程序。
( 一) 国家层面与联邦层面的对比: 二元诉讼与多元诉讼
目前,我国环境公益诉讼在国家层面的立法支撑并不多见,主要规定具体分布在《宪法》( 第二十六条) 、《民法通则》( 第五条、第七十三条) 、《人民检察院组织法》( 第四条) 、《环境保护法》( 第六条、第五十八条) 、《环境影响评价法》( 第十一条) 、《海洋环境保护法》( 第九十条第二款) 、《水污染防治法》( 第八十八条) 、《民事诉讼法》( 第十五条、第五十五条) 等法律中。如果结合上述法律规定的具体法条观察,不难发现,我国的环境立法保护分为两个层次: 利害关系人诉讼和公益诉讼。根据立法赋予诉权的主体不同,我们可以将中国的环境公益诉讼概括为“二元环境公益诉讼”。此中二元包括机关一元和团体一元。根据《民事诉讼法》相关规定,有权提起环境公益诉讼的主体包括法律规定的机关和社会团体。除此之外其他主体并无环境公益诉权。与中国不相同,美国的环境公益诉讼呈现多元框架。根据美国现有法律体制,其环境领域内的公益诉讼并不当然理解为环境公益诉讼。但要看到,通过《反欺骗政府法》、《谢尔曼法》和《克莱顿法》的颁布,美国公益诉讼适用范围已经逐渐扩大到教育、税务和环境等领域。联邦层面,美国环境公益诉讼制度集中体现为美国联邦环境法律中的公民诉讼条款,最早的公民诉讼条款来源于《1970 年清洁空气法》的法律授权。此后在 20 世纪七八十年代的美国联邦环境立法浪潮中,大部分的联邦环境法律中都包含了公民诉讼条款,并逐步发展。迄今为止,美国一共有 22 部联邦环境法律中包含有公民诉讼条款,内容涉及空气污染控制、危险废物管理和处置、濒危物种保护、社区通告、环境污染治理和环境规划等。总体而言,美国的环境公益诉讼,与我国的“二元环境公益诉讼”不同,美国是“多元环境公益诉讼”,环境公益诉权的享有主体是“任何公民”。任何人( 任何公民) 有权代表自己对任何人( 包括美国政府及其政府机构) 提起一项民事诉讼,以实施授权该公民诉讼条款的环境法律,以及依据该成文法颁布的行政规章、其他诸如许可证以及行政命令等特定的法律要求。

( 二) 地方层面与州层面的对比: 重实体与重程序

一般地说,美国的“多元环境公益诉讼”有其独到之处,可以调动环境监督的大众力量,但我国的“二元环境公益诉讼”也有一定的优势,可以利用机关和团体的集合力量。美国联邦环境立法整体上表现出了实体与程序并重的特点,而我国的环境立法多重视实体,却并未致力于细化程序。这也许是我国“二元环境公益诉讼”的优势并未发挥出来的主要原因。在中国,轻 程 序 的 立 法,最为典型体现就在2012 年新修的《民事诉讼法》当中。该法本应将有关环境公益诉讼的相关诉讼主体和程序做更为清晰的规定,但是仅以第五十五条轻轻带过。将程序性规定权完全交给了最高人民法院和最高人民检察院。虽然2015 年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》,以及《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》都为环境公益诉讼程序作了具体布置,但是程序立法部分缺失,除了提起环境公益诉讼的主体有限且模糊外,其具体程序、证据规则等也未有涉及,缺乏可操作性与可实践性。与国家立法层面的“弱势”相比,目前我国环境公益诉讼制度的相关立法及制度实践主要体现在地方,最早有关环境公益诉讼的地方文件是江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院在 2008 年 9 月共同发布 《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》,该规定是国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定。后续云南省、贵州省、浙江省、海南省、广东省、重庆市、河北省、山东省、福建省多省地通过地方立法对环境公益诉讼做出了相关规定。然而,囿于国家层面环境公益诉讼程序立法的缺失,地方虽有心摸着石头过河,但多数迫于无奈停留岸边。依据美国联邦环境法律中公民诉讼的法律规定,我们可以发现,联邦环境公民诉讼条款包含了许多丰富细致的内容: 原告、被告、可诉范围、诉讼类型、诉讼限制、管辖法院、判决类型、保护美国政府利益、参加诉讼、诉讼费用分配、处罚罚金等事项。但是,总体而言,州环境公民诉讼并没有得到充分利用。密歇根州率先于 1970 年将公共信托这一传统的普通法理论引入环境法领域,通过了《密歇根州环境保护法》,也是美国第一个规定环境公民诉讼制度的州法律。目前,美国许多州制定了环境公民诉讼条款,正如 1997 年调查所得,26 个州都以一种

方式或是另一种方式允许公民执行州环境法( “州环境公民诉讼”) 。州环境公民诉讼未得到广泛适用和程序的设定相关。一些州的法院建立的程序、实体都和联邦法律中或者宪法存在一些冲突。例如一些州法院适用州法律要求公民证明原告资格类似于联邦环境法律的公民诉讼条款,甚至更繁琐。如要求证明经济或经济损害。因此,有时候重程序反而表现为一种程序的不合理和不科学设置。
四、美国环境公益诉讼对中国立法的借鉴: 基础、原理与内容
通过中美环境公益诉讼立法多项对比,不难发现问题的症结主要围绕诉讼主体与诉讼程序展开。而与此二者牵涉甚密的是立法基础与立法原理,基础与普通民众有关,原理与立法精英相关。因此,立法内容的借鉴固然重要,立法基础与原理的借鉴同
样不可或缺。
( 一) 立法基础借鉴: 公众参与意识的培育
历史证明,美国之所以能够在环境公益诉讼方面取得成果并成为他国之借鉴,得益于环保运动的蓬勃发展,建立起广泛的民众基础,激发了民众在这方面的巨大潜力———显然,民众的关注和支持主要来自国家和社会对于环境教育和环保宣传的重视。因此,我们也必须意识到环境属于全体人类所有,关系到人们的切身利益。公民个人作为环境个体,侵害环境的行为就意味着对个人环境利益的破坏。2015 年《新环境保护法》明确了公民参与制度,因此,怎样落实是关键。首先,注重环境基础教育,提倡全民参与环境保护。推进学校环境教育,培育青少年生态意识,采取多种方式在中小学教授相关知识,包括在学科教材中渗透、整合大量环境教育、案例内容,以形成保护环境的价值观念,培养具有综合环境素质的现代民众。另外,环境教育融合到各学科中,并成为考核标准之一,成为科学知识体系中不可缺少的部分。其次,进一步加强智库建设,发挥咨询专家和学术界权威专家学者的智囊团作用,为法院开展环境资源审判工作提供强有力的专业智力支持。再次,积极探索网络媒体与传统媒体互动配合机制,加大环境公益诉讼信息公开力度,对于重大的环境问题,增强对网络舆论的主动性和正面性引导;对环境犯罪的形式和后果等相关知识进行普及,提高全民对环境污染行为的举报意识。努力在全社会营造“保护环境、人人有责”的浓厚氛围。最后,开展群众监督评议活动,增强公众环境保护意识。根据区域划分,向社会各界公开选聘 10 -30 名环保监督代表,对环保工作人员廉洁从政、履行职责的情况开展日常监督工作,对群众反映强烈的热点难点问题集中评议,对企业的环境违法违纪
情况开展集中监督巡查活动,旨在打通联系群众、鼓励群众参与、监督评议环保工作的“最后一公里”。
( 二) 立法原理借鉴: 代表信托理论的发展与环境权理论移植
美国的公共信托理论之所以能科学指导环境公益诉讼的立法实践,关键在于该理论内部包含了信托的可回溯性。公民的共有财产得到了公民直接参与诉讼式的有力回溯,这一方面印证了财产确实为公民所共有,另一方面也使得共有财产得到了更有保障。中国的代表信托理论之缺陷也正在于此———缺少回溯性。但这并不意味着该理论没有发展潜力,恰恰相反,作为原生于我国政治法律文化的代表信托理论与我国的政治实践紧密契合,具有相当的可完善余地。中国的代表信托理论之发展关键是确立“正义
链条”。与人民主权理论紧密相关的一项理论是代议制理论。由于社会共同体人数众多,如何将多数人集合的主权一致有效表达成为主权理论的下一个逻辑攻坚点。有关回溯代表的“真意”之活动便是“正义链条”重建过程。这个正义链条的两端便是代表者和被代表者。当此链条重建,就意味着信托之物乃真为信托之物,否则就是对信托原理的违反。代表信托理论正是要重建此“正义链条”。与美国公共信托理论对我国的代表信托理论的启迪式借鉴不同,美国的环境权理论应当在移植中本土化。为什么不直接完善发展权理论呢? 原因是发展权理论过于宽泛。因此,直接借鉴美国的环境权理论反而更能直抵目的。环境权理论的借鉴还可
以与代表信托理论形成呼应与承接,形成一个理论推演体系。在环境危机严重凸显,环境事件频发的今天,环境权益损害受到越来越多人的关注。尽管我国对环境权入宪有许多争议,但对其作为我国环境公益诉讼理论基础的确认,可以为环境维权提供更为切实有力的制度保障,有利于推动中国环境司法乃至整个环境法治走出当前的尴尬和困境是存在统一认识的。在中国,现实中有关环境权的释义并无定论。例如,既有认为“环境权是一种自得权,它是以自负义务的履行为实现方式,保有和维护适宜人类生存、繁衍的自然环境的人类权利”的观点,也有“人类环境权是指一国的全体国民和全世界人类共同享有的人身和财产上的环境利益”表达。但是,在人类面对日益严重的环境污染和生态破坏,现有民法、行政法、诉讼法等法律制度无法对环境利益提供有效保护的情况下,提出旨在享有和保护安全、舒适环境条件的新型权利主张,具有生成的正当性和必
要性。
( 三) 立法内容借鉴: 公民赋权与程序立法
“事先的完备立法比事后的司法补正作用更为深远与重大。”环境公益诉讼立法是否完善,直接决定着我国环境公益诉讼实施的法治效果。从目前的理论与实践来看,环境公益诉讼还只是立法实践的初步探索和构建,仍存在两大问题,即诉讼资格限制与诉讼程序操作性差。因此,我国环境公益诉讼应从公民赋权和程序立法进行完善。
1. 公民赋权
公民赋权包含两项意思: 一是通过宪法赋予公民环境权,二是通过普通立法赋予普通公民环境公益诉权。

其一,宪法赋权。我国《宪法》关于环境保护的规定,只有第 9 条和第 26 条的原则性规定,其不能完整体现环境权的内容,给下位法的制定和施行带来一定障碍。美国作为英美法系的典型代表国家,其法律逻辑与我国截然不同,其更为关注法律的实用性。作为环境权理论的主要输出国,美国环境权理论的立法和司法实践对我国宪法赋权的借鉴主要体现在以下三个方面: 一是结合司法实践明确环境权的内容,清晰区分环境权益的概念; 二是在宪法序言或其他环境法律中明确对环境权的保护; 三是在宪法公民权利一章中,增加环境权,将环境权利置于与其他法律权利同等的位置。

其二,法律赋权。附条件增加“个人”为环境公益诉讼原告主体。从我国环境公益诉讼法律条款、司法解释和实务探索过程来看关于原告主体的一般性规定,法律规定的机关和有关组织是具有原告资格,而个人明确排除在外了。其立法意图可能是为了防止发生私益诉求“搭便车”而造成“诉讼爆炸”,在立法上选择缩小诉讼原告的范围,将诉讼主体局限在有资质的特定社会组织和法律规定的机关两大类。而实施效果并没有兑现全社会力量弥补环境行政执法不足的效用。因此,我们认为,作为环境利益的权利人———公民,应是环境公益诉讼的主体,任何法律都不应将其排除在制度之外。有条件的扩大环境公益诉讼主体范围,既可以

有效的保护公共利益,又保证了诉讼主体的合法性,还能防止对司法资源的浪费。并不是法律对原告范围的限制越少,公益诉讼案件就会越多,环境保护效果越好。关注公益保护和能实际提起环境公益诉讼是两回事,后者还须有财力、精力、知识和时间等客观条件的支持。我国目前司法资源有限,也是必须考虑的问题。或者应如海南省《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》中规定的那样,明确环境公益诉讼对公民有条件开放,即“公民有权对污染损害环境资源的行为进行监督、检举和控告,有权书面申请人民检察院、相关行政机关提起环境公益诉讼。人民检察院、相关行政机关在合理期限内不起诉的,公民可以自行提起环境公益诉讼”。
2. 程序立法

中国于2012 年修订的《民事诉讼法》和2014 年修订的《环境保护法》从法律上初步确认了环境公益诉讼制度,其后的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文件建设提供有力司法保障的意见》、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等司法文件的出台对其进行了进一步的规范和构建,形成了一个较为“完整”的制度框架。然而,现实与理想总有那么大的差距。① 客观上说,借鉴美国联邦立法的形式与内容,中国的环境公益诉讼应在专门立法、保障社会团体的诉权和规范诉讼费用等方面加以改进。

首先,进行环境诉讼专门立法,形成法律体系化。目前环境公益诉讼法律架构中,有关环境公益诉讼的法律条文共 3 条,散布于三部法律之中,加上司法解释性文件、授权的规定以及各种地方性的规范性内部司法文件,可以说我国环境公益诉讼已基本解决了“有法可依”,为环境公益诉讼的专门立法奠定了良好的可行性基础。国务院发布了大气、水、土壤污染防治行动计划,全面体现了环境生态文明法治建设和改革的要求。2016 年的《土壤污染防治行动计划》第 30 条规定,鼓励依法对污染土壤等环境违法行为提起公益诉讼。开展检察机关提起公益诉讼改革试点的地区,检察机关可以以公益诉讼人的身份,对污染土壤等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼; 也可以对负有土壤污染防治职责的行政机关,因违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害的行为提起行政公益诉讼。因此,需要通过《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》、《农药污染防治法》和《电磁辐射污染防治法》等环保单项法律的修订,设立专门的环境公益诉讼条款和基本程序,提升环境公益诉讼的法律效力,维护法律的统一性和权威性。其次,加强制度保障,增强环保组织诉讼能力。完善环境公益诉讼原告主体,促进环境公益诉讼的健康发展,需要从三个方面努力。一是,通过立法确认降低环保组织进入门槛,提升法律地位,更好的发挥公益作用。如,对《环境保护法》中“5 年以上”年限要求可以降低或直接取消。未来可以考虑通过立法授权民间公益组织提起行政公益诉讼的资格,与

检察机关形成合力。比如《水污染防治法》、《野生动物保护法》的修改,应规定社会组织可以提起政公益诉讼。二是,政府加大对环保公益组织的扶持、投入力度。现实中提起公益诉讼的社会组织都具有非营利性和公益性,使得其本身多数并没有充分的资金资源来支撑高昂的律师费、环境问题的鉴定费、保管费等,取证困难、资金不足等也难以在诉讼中获胜。导致社会组织提起环境公益诉讼的积极性不高,无法形成多米诺效应。政府应财政拨款助力环保组织专业化建设,完善硬件配套,使其具备独立的办事场所。另外,可以通过购买社会组织的服务或直接财政预支来解决资金问题,保障诉讼有效进行。三是,增强民间企业投资力度。比如阿里巴巴公益基金会赞助的清源行动,2016 年将资助 21家国内优秀民间环保机构利用互联网和环境公共数据,监督超标排放企业和在环境信息公开上未履行义务的企业,和各地环保局开展更加紧密的良性互动,来参与中国的水环境保护。最后,规范诉讼费用,解决诉讼后顾之忧。法律实践表明,环境公益组织的诉讼之路并不像最初设计的那样顺畅。自然之友与绿发会两家环保公益组织在“常州毒地”事件中,就被常州市中院判决承担189. 18 万元“天价”诉讼费。这是自 2015 年新环保法实施以来,社会组织败诉的第一例公益诉讼。也创下了社会组织提起公益诉讼“之最”,对于公益组织来说不可承受也不应如此负担。2014 年《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,明确要合理确定诉讼费用的负担主体,在原告胜诉时,原告支出的合理的律师费、调查取证费、鉴定评估费等费用可以判令由被告承担。鼓励从环境公益诉讼基金中支付原告环境公益诉讼费用的做法,充分发挥环境公益诉讼主体维护环境公共利益的积极作用。在遵循以上减免缓的制度下,还可以探索根据案情需要建立对原告给予奖励的激励措施,如政府设立专项财政对其予以奖励,减轻诉讼负担; 对被告的损害赔偿和环境修复费用收归国有,建立环境诉讼公益专项基金,鼓励积极诉讼; 针对环境公益诉讼,制定按件收取小额案件受理费和诉讼费; 建立环境公益诉讼费用分担的长效机制,在企业排污费或相关税收中提取一定比例的资金用于环境公益诉讼工作等完善环境保护类诉讼的费用承担机制,降低社会组织环境公益诉讼进入门槛。